Регулирование сферы распределения продовольствия

Государство занимается регулированием вопросов обеспечения населения безопасным, доступным и полноценным продовольствием вот уже на протяжении ста лет, последовательно втягивая в сферу своего контроля все новые и наиболее важные области. Так, начало мер государственного контроля качества продукции относится еще к концу XIX века. Программы продовольственной помощи приобрели достаточный вес в системе мер госрегулирования начиная с 70-х гг. Мероприятия в области рационализации питания граждан страны берут свое начало в 80-е гг. и находятся пока в стадии формирования. В то же время, в течение последних 20-30 лет отмечен значительный рост внимания государства к мерам по контролю качества продовольствия. Это, как представляется, отражает определенные изменения в общественном сознании, благосостоянии граждан, а также ситуации на продовольственном рынке страны. Подобная "новизна" рассматриваемых направлений определила то, что указанным вопросам в российской аграрной американистике не было в целом уделено достаточно внимания.

Следует особо остановиться на авторском подходе обоснованности выделения указанной группы мероприятий в отдельное направление аграрной политики. Это тем более необходимо, учитывая то, что большая часть отечественных исследователей относит мероприятия рассматриваемых в главе направлений к числу программ регулирования рынка сельхозпродукции.

Действительно, проведение программ рассматриваемых в главе направлений оказывает заметное влияние на рынок сельхозпродукции. Реализация значительной части этих программ в рамках МСХ не случайна и свидетельствует о тесной связи последствий проведения таких программ с состоянием АПК.-167-

В то же время, по нашему мнению, рассмотренные в главе механизмы госрегулирования, - программы контроля качества, обеспечения дополнительного питания или его рационализации, - в значительной степени направлены на поддержание высокого качественного уровня жизни населения. В этом отношении их вполне можно отнести к числу государственных мер, способствующих реализации права всех граждан страны на доступное, качественное и полноценное питание. Таким образом, в определенной степени направленность этих программ может быть обозначена как потребительская, социальная.

Между тем, достижение цели, поставленной с помощью мероприятий рассматриваемых в главе направлений, является составной частью задачи обеспечения продовольственной безопасности страны. Поэтому все они могут быть с полным основанием отнесены к мерам аграрной политики государства.

4.1. Особенности формирования комплексной системы контроля качества и безопасности продовольствия

В условиях интенсификации аграрного производства и перехода его на промышленные способы проблема качества продовольствия приобретает особое значение. Массовое применение средств защиты растений, препаратов-стимуляторов в животноводстве, пищевых добавок, отдаление срока изготовления продукта от времени его потребления и т.п. при отсутствии надлежащего контроля могут привести к самым серьезным последствиям для здоровья человека.

Следует отметить, что изучение проблем контроля качества продовольствия в США проводилось в отечественной науке лишь считанными учеными. Из имеющихся трудов можно отметить статьи Чернякова Б.А., который одним из первых российских исследователей рассмотрел методические подходы в контроле качества продовольствия, оценил организаци--168-

онное устройство системы в целом и ее отдельных звеньев, привел некоторые ее механизмы.1

В то же время, в этих работах не был показан ряд важных характеристик системы, в том числе: особенности организации контроля различных видов "загрязнителей" продовольствия; комплексный характер системы контроля качества, охватывающей все этапы товародвижения в АПК. Кроме того, не уделено достаточно места анализу экономической эффективности внедрения мер контроля качества, не отражены последние результаты реформы системы ветеринарного контроля, начавшейся в 1996 г. Представляется, что без понимания этих аспектов работы системы ее характеристика будет не полной.

Характеристика основных направлений государственного контроля

качества продовольствия

Современная система государственного контроля качества и безопасности продуктов питания в США сложилась в результате продолжительной эволюции, на различных этапах которой совершенствовались подходы в решении отдельных проблем. Несмотря на функциональное единство этой системы, существуют определенные особенности ее отдельных сегментов, деятельность которых направлена на решение специфических задач. К их числу относятся: (1) профилактика инфекционных заболеваний; (2) контроль за содержанием остатков средств сельскохозяйственной химии; (3) регулирование применения пищевых добавок. Как правило, на работе в этих сегментах "специализируются" отдельные организации, осуществляются специальные программы.

В настоящее время деятельность государства по обеспечению безопасности продовольствия - это комплексная система разработки стандартов качества, мониторинга, контроля и административно-правового воздействия в целях их соблюдения на всех участках движения сельхозпродукции - от поля до прилавка магазина. Исторически сложилось так, что-169-

работу этой системы осуществляют несколько формально независимых друг от друга, однако работающих в тесной функциональной взаимосвязи, государственных организаций.

Ниже проводится анализ отдельных сегментов системы контроля качества продовольствия в историческом аспекте их становления, затем -описание ее принципов и особенностей работы в целом.

Деятельность государства по профилактике инфекционных заболеваний - регулированию условий, приводящих к наличию патогенной микрофлоры в продовольствии, была начата еще в 1879 г. с вынесения на рассмотрение Конгресса законопроекта, регулирующего меры по предотвращению случаев антисанитарных условий производства продовольствия и откровенной фальсификации продуктов питания. Однако систематическая работа в этом направлении началась лишь в 1906 г. - с принятием законов "О продовольствии и медикаментах" и "Об инспекции мяса". Именно этим годом обычно датируют начало формирования американской государственной системы контроля качества продовольствия.

Первый из упомянутых законов устанавливал предельно допустимые нормы содержания определенных типов веществ в продуктах питания, однако в нем отсутствовало требование постоянной инспекции - контроля производимой пищевой продукции. Закон был обновлен и усовершенствован в 1938 г., принят под названием "О продовольствии, медикаментах и косметике". Он предоставил значительные права министру сельского хозяйства в области регулирования качества продуктов питания и по настоящее время является правовой основой контроля за качеством продовольствия (за исключением мяса и птицы), кормов и медикаментов.

По закону "Об инспекции мяса" 1906 г. вся мясная продукция, поступающая за пределы штата-производителя (в другие штаты либо на экспорт), должна в обязательном порядке подвергаться проверке со стороны федеральной инспекции, соответствовать требованиям безопасной и здо--170-

ровой пищи, быть надлежащим образом маркирована и упакована. Главная роль отводилась ветеринарному контролю - на отсутствие заболеваний животных и контролю норм санитарии.

Упомянутые законы стали правовой основой системы контроля качества продуктов питания. Принятые в дальнейшем законодательные акты лишь уточняли и расширяли их действие в соответствие с текущими реалиями и проблемами. Например, закон "Об инспекции продуктов птицеводства" от 1957 г. ввел порядок инспекции продуктов птицеводства. Принятые в 1967-68 гг. законы "О безопасности мясных продуктов" и "О безопасности продуктов птицеводства" распространили сферу влияния инспекции МСХ на смежные с переработкой сферы (оптовую и розничную торговлю, транспортировку продукции) и, кроме того, урегулировали вопрос организации инспекции мясных продуктов, произведенных и распределяемых в границах отдельного штата. В соответствии с ними, федеральное правительство учреждало совместные со штатами программы инспекции, брало на себя часть финансовых расходов по их проведению и предоставляло организационно-техническую помощь инспекциям штатов в проверке мяса.

Однако несмотря на определенный прогресс в развитии инспекции качества мясных продуктов в 70-х гг., основные подходы и методы работы системы контроля качества оставались старыми. Главными ее задачами оставались ветеринарный контроль (на отсутствие заболеваний животных), контроль санитарного состояния производства и предотвращение фальсификации продуктов. В то же время, с ростом концентрации и вертикальной интеграции производства внешний облик мясной и птицеводческой отраслей менялся - они превращались в разновидность индустриального производства. В эти же годы резко выросло внимание общественности к проблемам качества продуктов питания. В результате, начиная со-171 -

второй половины 70-х гг. на повестку дня был выдвинут вопрос о необходимости реформы системы инспекции.

С целью снижения уровня риска заболевания вследствие употребления зараженных микробами продуктов в 1986 г. службе безопасности и инспекции продовольствия МСХ были предоставлены особые полномочия. В соответствии с ними служба получила право всестороннего контроля деятельности перерабатывающих предприятий. Уже к середине 90-х гг. на 6200 убойных заводах страны силами около 7400 инспекторов службы осуществлялись регулярные проверки.2 Последние включали контроль каждой туши, а также внутренних органов забитых животных. Помимо проверки качества мяса, инспектора службы проводят контроль состояния оборудования, а также выполнения санитарных норм и требований. Кроме того, в число дополнительных обязанностей сотрудников службы входит проверка правильности маркировки продукции, ее веса, ингредиентов, используемых в переработанных мясных продуктах.

Между тем, в деятельности инспекции оставались два серьезных недостатка. Во-первых, заключение о пригодности туши для дальнейшей переработки основывалось главным образом на органолептических методах -визуальном, контроле запаха и т.п. В то же время известно, что присутствие в мясе ряда видов патогенной микрофлоры не может быть зарегистрировано подобным образом. Во-вторых, существенным недостатком являлось отсутствие повсеместного контроля переработанной продукции. Хотя служба безопасности и инспекции продовольствия проводит инспекцию перерабатывающих предприятий, а на некоторых крупных предприятиях имеет даже своих постоянных представителей, многие небольшие заводы все таки остаются вне постоянного контроля.

Для устранения указанных недостатков в 1995 г. служба выдвинула предложение по совершенствованию системы государственной инспекции мясных продуктов. В соответствии с ним на всех предприятиях по убою и-172-

переработке мяса и птицы с целью ужесточения контроля качества предусматривалось внедрить системы "Экспресс-анализа основных этапов производства и реализации" и "Снижения патогенных компонентов в продовольствии". Кроме того, было предложено ввести стандартные требования, обязательные для выполнения всеми предприятиями и включающие порядок и условия санитарных процедур, исследований на выявление патогенных микроорганизмов, охлаждения готовых к переработке туш животных и птицы.

Таким образом, в 1996 г. начался радикальный процесс перестройки системы контроля качества мясных продуктов, основные принципы которой были сформулированы 90 лет назад. Реформа предполагает изменения в четырех главных направлениях:3

1.Все контролируемые федеральной и штатной инспекциями убойные и перерабатывающие мясо предприятия должны внедрить систему "Экспресс-анализа основных этапов производства и реализации".

2. На всех контролируемых федеральной инспекцией предприятиях в соответствии со стандартными требованиями должны быть разработаны процедуры ежедневной санитарной профилактики производства.

3. На перерабатывающих предприятиях силами службы безопасности и инспекции продовольствия вводится проверка сырого мяса (красного и птицы) на наличие сальмонеллы.

4. Все убойные предприятия вводят обязательное тестирование туш животных и птицы на наличие бактерий типа Е.соП с целью предотвращения фекального загрязнения продукции.

Реформа сопровождается значительным ужесточением мер государственного контроля. Уже вскоре после ее начала представители частного бизнеса испытали на себе всю серьезность перемен. Например, в августе 1997 г. служба безопасности и инспекции продовольствия отозвала с целью проверки около 11,3 тыс тонн фарша из говядины, произведенной на-173-

предприятиях известной компании "Хадсон". Причина была весьма прозаична - компания допустила нарушения в заполнении необходимой документации и переработала неиспользованную в предыдущий день продукцию снова. В результате, когда в одной партии фарша была выявлена патогенная бактерия <Э157:Н7, инспекторам службы заказать дипломную работу из-за непорядка в соответствующей документации компании пришлось возвратить на проверку продукцию, произведенную за два дня.4 Этот и другие примеры свидетельствуют о том, что "МСХ становится активным защитником здоровья общества и дистанцируется от той прежней репутации "мягкотелого друга", которую имело среди некоторых групп потребителей".5

Перестройка системы контроля качества описанного масштаба неизбежно вызывает необходимость соотнесения выгод и затрат общества в целом, в том числе обоснования экономической целесообразности реформы. Проведем такой анализ в отношении внедрения системы "Экспресс-анализа основных этапов производства и реализации".

Согласно статистическим данным, в начале 90-х гг. ежегодно от 6,5 до 33 млн американцев заболевали, а 6-9 тысяч умирали в результате пищевых отравлений, вызванных внесенной с пищей патогенной микрофлорой. Медицинские издержки, связанные с лечением этих заболеваний, ежегодно составляют до 6 млрд долларов.6 Согласно другой оценке, в результате поражения только основными патогенными микроорганизмами ежегодно отравляются около 5 млн человек, причем в 4,5 тысячах случаев это заканчивается летальным исходом.7 В числе источников появления патогенной микрофлоры называется фекальное заражение туш, а затем и мяса, ставшее возможным из-за нарушений в санитарных нормах либо технологическом процессе.

Отравления вызывают дополнительные, помимо прямых медицинских (на лечение пострадавших) экономические издержки общества. По расчетам экспертов, в 1995 г. потери по нетрудоспособности и дополни-- 174 -

тельные медицинские расходы только вследствие заражения упомянутыми выше видами патогенных микроорганизмов составили 2,0-7,2 млрд долл.8 Согласно другим оценкам, такие потери составляют до 12 млрд долл ежегодно.9 Очевидно, что экономические выгоды от внедрения системы экспресс-анализа будут главным образом состоять из снижения этих расходов. Его уровень будет определяться снижением содержания возбудителей желудочно-кишечных заболеваний и оценивается исследователями в 0,36-0,96 млрд долл ежегодно.10

С другой стороны, согласно предложенному плану, ежегодные расходы на внедрение и поддержание системы экспресс-анализа составят около 1,1-1,3 млрд долл.11 Впрочем, некоторые эксперты определяют эти издержки даже меньшей суммой - около 0,85 млрд долл, и тогда внедрение системы оказывается экономически выгодным. По их оценкам, вследствие низкого уровня добавленной стоимости на этапе убоя и переработки мяса практически вся дополнительная стоимость внедрения системы контроля будет переложена на производителей и потребителей. Иначе говоря, результатом внедрения новой системы инспекции мясной продукции станет снижение закупочных цен на мясо и рост отпускных на мясопродукты.12

Таким образом, несмотря на некоторое разнообразие в оценках экономических выгод и затрат внедрения системы экспресс-анализа, очевидно, что с учетом дополнительного социального эффекта, вследствие предотвращения смерти значительного числа людей, издержки на реформирование системы контроля, безусловно, оправдают себя.

Вопрос контроля содержания остатков средств сельскохозяйственной химии приобрел актуальность лишь в послевоенный период, когда значительно выросло использование пестицидов в сельхозпроизводстве. В значительной мере этому способствовала озабоченность общественности последствиями массового применения средств агрохимии. Главным предметом беспокойства общественности является употребление в пищу про--175-

дуктов, содержащих остатки таких веществ и связанный с этим высокий риск заболевания раком.

Основными правовыми актами, регулирующими эту область государственного контроля, являются два закона - "О продовольствии, медикаментах и косметике" (1938 г.) и "Об инсенктицидах, фунгицидах и ро-дентицидах" (1947 г.).

Закон "О продовольствии..." предусматривает предельные, достаточно строгие нормы содержания остатков пестицидов в продуктах питания. Известен случай, когда осенью 1958 г. был отозван весь урожай клюквы с целью проверки на содержание гербицида "аминотриазол", который, как было выяснено в лабораторных условиях, вызывал заболевания раком у животных.13

Закон "Об инсектицидах..." устанавливает порядок регистрации пестицидов, их допуска к применению в практике сельхозпроизводства. В соответствии с ним предусматривается всестороннее обоснование, во-первых, эффективности использования ядохимикатов против вредителей, болезней либо сорняков, во-вторых, безопасности в смысле влияния на здоровье людей и окружающую среду. Практическая реализация положений закона со временем была возложена на независимое в рамках правительства Агентство по защите окружающей среды (АЗОС), которое было учреждено в 1970 г.

Значительным шагом на пути ужесточения мер контроля стала поправка "О пищевых добавках" к первому из упомянутых законов, известная также под именем Делане и принятая в 1958 г. Она предусматривает запрет на использование таких пищевых добавок, которые, как показывают исследования, при употреблении с пищей способны вызывать рак. Под действие этой статьи были отнесены пестициды, в отношении которых был установлен так называемый "нулевой стандарт". В соответствии с ним, к использованию в сельхозпроизводстве допускались лишь те препа--176-

раты, которые при накоплении в продуктах питания не являются (по результатам исследований) причиной раковых заболеваний.

Внедрение этого стандарта в практику оказалось делом чрезвычайно трудным, так как при буквальном соблюдении требований поправки Дела-не пришлось бы отказаться от использования многих пестицидов, что, по понятным соображениям, является практически невозможным. Так, в специальном исследовании, проведенном под эгидой Национальной академией наук в середине 80-х гг. подчеркивалось, что отказ от применения этих пестицидов мог бы повлечь за собой серьезные проблемы, связанные с ростом распространения заболеваний и вредителей растений.14 Поэтому в своей деятельности АЗОС применяло иную практику, а именно -"минимального или незначительного риска".15 Это позволило ускорить регистрацию многих новых пестицидов и в то же время подвергнуть запрету старые, менее безопасные препараты.

Дальнейшее усовершенствование мер контроля связано с развитием технологии, что позволило осуществлять более точные методы измерения остатков веществ в продуктах питания и как следствие привело к общим ужесточениям требований. Например, согласно принятой в 1978 г. поправки к закону "Об инсектицидах..." были введены более жесткие требования к регистрации новых пестицидов и перерегистрации уже существующих. В результате к середине 80-х гг. лишь 74 из зарегистрированных 289 пестицидов прошли "переаттестацию", а из этого числа 53 препарата были признаны потенциально опасными, остатки которых в продуктах питания могут вызвать рак.16

Современные подходы в этой области государственного контроля во многом определяются положениями принятого в 1996 г. закона "О защите качества продовольствия". Анализ его положений позволяет выделить следующие основные:1-177-

. предусмотрено внедрение единого стандарта безопасности на содержание остатков веществ в сельхозпродукции и продуктах питания; . штатам запрещено введение отличных (более жестких) от федеральных

норм содержания остатков веществ в продуктах питания; . значительно облегчен процесс регистрации пестицидов используемых на второстепенных сельхозкультурах, а также тех, которые применяются для защиты населения от болезней, переносимых насекомыми или животными;18 . облегчен и упрощен доступ общественности к информации по возможным последствиям употребления продукции, содержащей остатки пестицидов.

Одним из основных последствий принятия закона является прекращение действия поправки Делане, и АЗОС отныне уполномочено устанавливать уровни толерантности для остатков пестицидов, основываясь на принципе минимального риска.

Необходимость регулирования использования пищевых добавок была вызвана переводом производства продовольствия на промышленную основу и появлением новых веществ - добавок к продуктам питания. Этот процесс активно начался в 20-30-е гг. и потому его регулирование было впервые оговорено в законе "О продовольствии, медикаментах и косметике" от 1938 г.

Закон установил процедуры контроля использования добавок, а также возможность и допустимое их содержание в продуктах питания. В поправке к закону от 1958 г. было предусмотрено уже более строгое требование - все используемые в производстве продовольствия пищевые добавки должны пройти государственную "аттестацию". Кроме того, перед использованием добавки в конкретном продукте от его производителя требовалось доказательство ее безопасности. Было также оговорено, что по--178-

следнее правило не применяется в отношении двух групп пищевых добавок.

Первую группу образовали вещества, которые в процессе использования в пищевой промышленности до 1958 г. "доказали" свою безопасность и были разрешены к широкому применению. Примерами таких пищевых добавок являются нитриты натрия и калия, используемые при консервации рулетов и других продуктов из мяса. Вторую группу составили продукты, "обычно признаваемые как безопасные".19 К таким веществам относятся "исторические" пищевые добавки - соль, сахар, специи, витамины и т.п. Кроме того, производители могут подать заявку на регистрацию используемой ими пищевой добавки в качестве "обычно признаваемой как безопасная". Примером подобного рода может служить регистрация в этом качестве заменителя жира "Симлесе" (!мтр1е5зе) - белого протеина, изготавливаемого из молока или яиц с целью использования в про-

20

изводстве замороженных десертов.

Согласно поправки к закону, принятой в 1960 г. (известной под названием "О пищевых красящих добавках"), требование регистрации и подтверждения безопасности было распространено на пищевые красители. В отличие от статуса "обычно признаваемая как безопасная" для простых добавок, в отношении пищевых красителей все используемые прежде вещества должны были пройти регистрацию. Показательно, что из 200 первоначально представленных к этой процедуре, лишь 90 были утверждены для дальнейшего использования, а применение остальных в пищевой промышленности было запрещено.21

Особую группу пищевых добавок составляют т.н. диетические добавки. К ним относятся любые продукты, которые содержат диетические ингредиенты - витамины, минералы, травы, аминокислоты, вещества типа энзимов, различные экстракты, концентраты и т.д., и распространяются в виде таблеток, капсул, жидкостей или порошков.22Министерство сельского хозяйства

Служба инсп. здоровья животных и рас-

Служба с.-х. маркетинга

Служба безоп.. и инсп. продовольствия С.-х. ис-

след.

служба Нац. с.-х.

библиотека

Министерство здрав

Администрация по продовольствию и медикам.

Контроль качества ветпрепаратов

Сертификация продукции

Контроль качества

кормов, ветпрепа-

.ратов, пищ. добавок

Вет. и санитарный контроль

Инспекция, <. регламентирование

Р

с

вы

Аграрный сектор

Производство средств производства, промышленного сырья для пищевой промышленности

Сельское хозяйство

Переработка продукции

Оптовая рознична торговля

Аттестация и контроль безопасности ср-в агрохимии

Обучение безопасному применению средств химизации

Контроль качества крепких алкогольных напитков

Инспекция предп ятий по добыче, п работке и прода рыбной продукц

Агентство по защите окружающей среды

Бюро по табачным и алкогольным изделиям Минфина

Национальная нистрация по а сфере и океа

Схема 7. Организационная структура системы контроля качества продовольствия федера (на схеме не представлена система контроля качества продукции, поступающей-180-

Основным средством регулирования производства и маркетинга данного вида продуктов являются специальные требования к их маркировке, установленные в соответствии с законом "О целебных свойствах диетических добавок и их пропаганде". Формат этикетки для таких добавок имеет строго определенный вид, установленный Администрацией по продовольствию и медикаментам. Предпродажный анализ содержимого диетических добавок государственными организациями не производится, и ответственность за безопасность входящих в них ингредиентов полностью ложится на производителя.

Организационная структура государственного системы контроля качества

Работу системы обеспечения качества продовольствия осуществляет целый ряд государственных организаций как федерального, так и штатного уровня. На схеме 7 представлена организационная структура системы контроля качества.23

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что структура государственного контроля качества и обеспечения безопасности продовольствия пронизывает все сферы агропромышленного комплекса.

Так, работа системы начинается уже в первой сфере АПК - производства средств производства для сельского хозяйства. На этом этапе осуществляется дипломные работы по персоналу контроль качества ресурсов, которые после использования в сельском хозяйстве или на стадии переработки сельхозпродукции могут повлиять на качество продовольствия. Администрация по продовольствию и медикаментам (АПМ) проводит проверку безопасности пищевых добавок (включая красители), кормов для сельскохозяйственных животных и части ветеринарных препаратов. Контроль качества ветпрепаратов биологического происхождения осуществляется Службой инспекции здоровья животных и растений МСХ. Основная функция Агентства по защите окружающей среды (АЗОС) заключается в регулировании производства и- 181 -

использования пестицидов путем аттестации новых препаратов, а также установления и контроля за соблюдением уровней толерантности средств с.-х. химии - их предельного содержания в продуктах питания.

Все проводимые на данном этапе мероприятия преследуют главную конечную цель - предупреждение или снижение риска угрозы здоровью людей. В этом ключе следует также отметить работу, проводимую АЗОС (совместно с штатными организациями) по контролю качества питьевой воды и разработке мероприятий по предотвращению ее загрязнения, а также регламентированию порядка утилизации токсичных веществ и других отходов с целью не допустить их попадание в систему производства продовольствия

Деятельность организаций системы контроля качества сравнительна невелика во второй сфере аграрного комплекса - сельскохозяйственном производстве. Здесь можно отметить работу Службы с.-х. маркетинга (ССМ) МСХ по разработке стандартов качества и сертификации ряда наименований сельхозпродукции. В этом плане следует выделить важную функцию службы по стандартизации продукции органического земледелия. Как продолжение своей работы по регулированию производства и использованию пестицидов, АЗОС разрабатывает и распространяет среди фермеров руководства по безопасному и рациональному применению средств защиты растений.

Наибольший акцент в работе по обеспечению безопасности продовольствия делается на регулятивные мероприятия в третьей сфере АПК -сфере переработки и распределения продуктов питания.

Работа на данном этапе начинается уже на предприятиях по первичной переработке сельхозпродукции. Так, инспектора Службы безопасности и инспекции продовольствия (СБИП) МСХ осуществляют проверку как непосредственно животных и птицы, поступающих на убой, так и их ТУШИ, первично обработанные после забоя. Кроме того, они проверяют са--182 -

нитарное состояние как убойных предприятий, так и предприятий по переработке мяса, а также соответствие условий проведения некоторых технологических операций составленным и принятым службой требованиям. Одновременно СБИП проводит сбор образцов инспектируемой мясной продукции и их анализ на наличие микробного заражения, химического загрязнения, а также инфекций и токсичных веществ.

Аналогичную инспекционную и регламентирующую деятельность на других, кроме мясной промышленности, перерабатывающих предприятиях, а также на предприятиях оптовой торговли осуществляет АПМ. За этой службой также закреплена важная функция контроля соответствия производимой продукции стандартам качества. Ею же проводится контроль качества алкогольных напитков крепостью менее 7 процентов. Установление нормативов и контроль производства более крепких напитков осуществляется силами Бюро по алкогольным и табачным изделиям министерства финансов.

Важную часть работы на данном этапе составляет разработка стандартов и сертификация продукции. Большая часть стандартов на пищевую продукцию разрабатывается ССМ. Силами этой службы и на добровольной основе со стороны производителей проводится также сертификация продукции. Установление стандартов качества на питьевую воду и ее сертификация осуществляется АЗОС

Инспекцию предприятий по добыче и переработке рыбы, а также объектов по продаже рыбной продукции осуществляет Национальная администрация по атмосфере и океану.

Регулирование деятельности предприятий общественного питания и розничной торговли, которое включает составление правил, нормативов и рекомендаций по торговле продуктами питания, внедрение и контроль за их соблюдением, возложено на АПМ. Эта работа осуществляется в тесной связи со штатными и местными организациями аналогичного профиля.- 183 -

При выявлении случаев микробных пищевых отравлений к расследованию обстоятельств происшествия привлекается Центр контроля и предотвращения заболеваний министерства здравоохранения и социальных услуг.

Следует добавить, что при закупке продуктов питания для реализации государственных программ продовольственной помощи силами ССМ МСХ с участием АПМ проводится их дополнительная проверка на соответствие стандартам качества.

Важной составляющей системы контроля качества является санитарно-эпидемиологический контроль импортной продукции. Силами нескольких федеральных служб создан достаточно надежный заслон на пути проникновения в страну некачественного продовольствия, а также болезней и вредителей, которые могут содействовать ухудшению качества производимой в стране сельхозпродукции.

Работа в этом направлении начинается еще вдали от границ США. Так, сотрудники Службы безопасности и инспекции продовольствия МСХ проводят инспекции перерабатывающих предприятий в зарубежных странах, продукция которых поставляется в Соединенные Штаты. Цель таких проверок - контроль соответствия местных санитарно-технологических норм стандартам, принятым в США. Важное место в данной работе отводится координации мероприятий по обеспечению качества продовольствия, проводимых соответствующими службами США и страны-экспортера.

Непосредственно на границе надежный барьер на пути недоброкачественной продукции воздвигнут во многом благодаря деятельности тандема федеральных ведомств - Службы инспекции здоровья растений и животных МСХ и Таможенной службы Министерства финансов. Так, при активной поддержке таможенных органов сотрудники МСХ осуществляют ветеринарное освидетельствование импортируемых животных, птицы и продукции из них, а также проверку всех поступающих в страну грузов на-184-

наличие вредителей и болезней растений. В случае выявления партий недоброкачественной импортной продукции в действие вступает Министерство юстиции, которое силами Службы Маршалла проводит ее арест.

Описанные выше мероприятия системы контроля качества и обеспечения безопасности продовольствия составляют основную - видимую часть ее работы. Однако последняя была бы невозможна либо менее эффективна без значительной вспомогательной деятельности.

В этой связи прежде всего следует отметить проведение научно-исследовательских работ, которые осуществляются как собственными силами организаций-участников системы (например, АПМ и ССМ), так и, в значительной мере по их заказу, специализированными исследовательскими учреждениями. К последним прежде всего относятся Сельскохозяйственная исследовательская служба МСХ, лаборатории лэнд-грант университетов и сельскохозяйственные экспериментальные станции штатов. Целевое финансирование исследований в области безопасности и качества продовольствия, проводимых в университетах и экспериментальных станциях на регулярной основе, осуществляется кроме того через Кооперативную службу исследований, образования и внедрения МСХ.

Важное значение в обеспечении эффективной работы системы контроля качества имеет обучение производителей, а также пропаганда мер предосторожности и основ безопасного питания среди рядовых потребителей. Активная работа в этом направлении проводится на базе Центра контроля и предотвращения заболеваний министерства здравоохранения и социальных услуг и сервисных центров, входящих в структуру СБИЛ МСХ. Национальная сельскохозяйственная библиотека предоставляет (в т.ч. через совместный с АПМ Информационно-образовательный центр по микробным заболеваниям) информационные услуги преподавателям, инструкторам, рядовым потребителям по широкому спектру вопросов безопасности продовольствия.-185-

Необходимым условием эффективной работы системы контроля качества является обеспечение правовой исполнительной поддержки - в случае выявления нарушений. В значительной мере практическая работа по наказанию нарушителей осуществляется силами органов министерства юстиции в тесном сотрудничестве с организациями, выполняющими контрольные функции на всех участках системы. Легитимной основой их действий служат законодательные акты, регулирующие комплекс вопросов и порядок деятельности системы контроля качества (более подробно см. ниже), а также законы по защите прав потребителя, разработка и внедрение которых в практику в значительной степени осуществляется силами Федеральной торговой комиссии.

Подводя итог анализу оргструктуры системы контроля качества продовольствия, следует подчеркнуть, что на многих участках продовольственной цепи организации-участники системы как бы подстраховывают друг друга, постоянно объединяя свои усилия и систематически координируя свои действия.

Следует также отметить, что несмотря на многочисленность участников государственной системы контроля качества, ее основными действующими являются три ведомства - Служба инспекции и безопасности продовольствия МСХ, Администрация по продовольствию и медикаментам министерства социальных услуг и здравоохранения, а также Агентство по защите окружающей среды. Хотя каждое из них решает свой определенный круг задач, очевидно, что эти задачи сосуществуют, тесным образом пересекаясь.

Таким образом, дальнейшее совершенствование системы лежит в значительной мере на путях усиления координации деятельности этих организаций. Именно этой задаче была посвящена "Инициатива по безопасности продовольствия", объявленная в 1997 г. администрацией Президента Клинтона. Главная цель инициативы - путем более тесной координации-186-

деятельности всех участников системы обеспечения качества продовольствия значительно улучшить работу каждого из них. В рамках этого процесса в 1998 г. между тремя основными участниками системы был подписан меморандум взаимопонимания и образована Координационная группа по немедленному оповещению о вопросах качества продовольствия. Кроме перечисленных ведомств в группу вошли ряд объединений и ассоциаций, в том числе. Национальная ассоциация департаментов сельского хозяйства штатов. Совет штатных и территориальных эпидемиологов, ряд других. В числе основных задач, поставленных перед группой и требующих решения, следующие: усилить координацию и взаимосвязь между федеральными, штатными и местными организациями, действующими в области обеспечения качества продовольствия; содействовать росту эффективности использования ресурсов в системе контроля качества продовольствия.24 ,--

* * А

Анализ деятельности государства в области контроля качества и обеспечения безопасности продовольствия дает возможность сделать следующие выводы:

o В США создана стройная система защиты потребителя от недоброкачественной продукции, участие в функционировании которой принимает значительное число федеральных и штатных организаций, а также общественных групп потребителей.

o Правовую основу деятельности системы составляют комплексные документы - законы, регулирующие различные аспекты и стороны проблемы безопасности продовольствия. Анализ показывает, что наличие законов такого плана - непременное условие эффективного функционирования системы контроля качества. В частности, именно принятие законов "О продовольствии и медикаментах" и "Об инспекции мяса" положило на--187-

чало систематическому решению проблемы качества продовольствия в США.

o Деятельность системы контроля качества продовольствия в США имеет комплексный характер - она охватывает все сектора агропромышленного комплекса. Контроль начинается еще в сфере производства ресурсов для сельхозпроизводства и заканчивается в сфере розничной торговли. На некоторых участках движения продукции участники системы как бы подстраховывают друг друга, создавая тем самым достаточно надежный заслон на пути некачественной продукции.

o Проведение реформы системы контроля качества продовольствия в США в настоящее время сопряжено со значительными издержками, большая часть которых будет переложена на плечи рядовых покупателей. Тем не менее, планируемое значительное снижение уровня заболеваемости и смертности, имеющих место вследствие отравлений недоброкачественной продукцией, позволяет говорить о существенном социально-экономическом эффекте. Таким образом, в масштабах всего общества издержки на реформирование системы контроля, безусловно, оправдают себя.

o Принятие кардинальных шагов в области контроля за качеством продуктов в США достаточно часто было следствием роста обеспокоенности общественности по тому или иному аспекту проблемы. В частности, этот фактор стал решающим в ужесточении контроля использования пестицидов на рубеже 50-60 гг. Это позволяет отнести фактор общественного сознания к числу важнейших, определяющих темпы совершенствования системы контроля качества и безопасности продовольствия.

Овчинников, Олег Григорьевич