Государственные программы продовольственной помощи нуждающемуся населению

Программы продовольственной помощи имеют исключительно высокую социальную и политическую значимость. Однажды начатые, они с- 188 -

трудом поддаются сокращению и, тем более, свертыванию. Пожалуй, не найдется другой такой сферы госрегулирования, связанной с аграрным комплексом, куда бюджетные средства выделялись бы в таком крупном объеме, при этом не вызывая особых возражений со стороны различных по взглядам слоев общества и политических сил. В этом контексте нельзя не согласиться с М. Перкинсом, заметившим что "...недостаточное потребление является черной чумой двадцатого века, и она должна быть побеждена, если демократия хочет выжить".25

Эволюция и современная структура

Официальное начало программ продовольственной помощи (ППП) приходится на октябрь 1933 г., когда была организована федеральная корпорация по устранению излишков сельхозпродукции. Основная задача корпорации состояла в содействии ослаблению кризиса в аграрной экономике путем расширения сбыта сельхозпродукции и одновременно снижению социального напряжения, в частности из-за высокого уровня безработицы, путем распределения излишков сельхозпродукции среди нуждающихся.

Следующей важной вехой в эволюции ППП стало принятие в 1935 г. поправки к с.-х. закону 1933 г., известной также как "раздел 32". Согласно этой поправке, 30 процентов отчислений от импортных пошлин должны целевым образом направляться для финансирования закупки излишков сельхозпродукции на внутреннем рынке с последующей их поставкой по каналам продовольственной помощи нуждающимся. Поправка сохранила свою юридическую силу до сих пор. Однако начиная с периода значительного роста импорта в 70-х гг., по данной статье на нужды ППП стало отпускаться значительно меньше средств, чем полученные по платежам суммы. Например, в 1996 г. объем средств, целевым образом полученных по статье "раздел 32" и направленных на закупку продовольствия, составил около 400 млн долл, что лишь немногим превысило 2% от СУММЫ по--189-

ступивших в федеральный бюджет таможенных пошлин и платежей (18,7 млрд долл).26

Таким образом, в момент учреждения перед ППП стояли две задачи - поддержка аграрного сектора (главная) и социальная (вспомогательная). Кроме того, первые ППП имели характер прямого распределения продуктов. Вскоре выяснилось, что в таком порядке имеются существенные недостатки. Во-первых, выбор распределяемых по программам продуктов был крайне ограничен. Во-вторых, распределяемая продукция составляла конкуренцию той, которая поступала на рынок обычным путем, по коммерческим каналам, и это ухудшало позиции агробизнеса. В результате к концу 30-х гг. стала очевидной необходимость замены системы прямого распределения продовольственной помощи другой, более эффективной. В 1939 г. на экспериментальной основе была начата программа продовольственных талонов (ППТ), которая получила широкую и единодушную поддержку как властей, так и агробизнеса.

Причиной этому послужило то, что ППТ одновременно решала сразу несколько важных задач. Во-первых, фермеры избавлялись от излишней продукции. Во-вторых, розничная торговля, через которую происходил обмен талонов на продукты, увеличивала свои доходы. В-третьих, семьи с низким доходом получали дополнительное питание, что положительным образом сказывалось на здоровье их членов. Наконец, в целом государство решало важную социальную проблему, повышая уровень жизни населения и отодвигая тот рубеж, за которым социальное движение могло приобрести опасный характер. Программа оказала заметное стимулирующее воздействие на рост потребления бывших в "излишке" продуктов. Так, согласно данным МСХ, рост среднедушевого потребления продукции, распределяемой по программе, составил от 30 до 300%.27

Несмотря на очевидный "социальный" успех, ППТ, подобно программе прямого распределения, была все же рассчитана в первую очередь-190-

на решение задачи поддержки аграрной отрасли - как средства ликвидации излишков продукции. Именно это обусловило окончание действия ППТ в 1943 г., после того, как вследствие роста спроса излишки были естественным путем ликвидированы.

В отличие от ППТ, программа школьного питания, начатая в 1935 г., не была отменена, а расширялась. Так, если в 1935 г. целевым образом для приготовления школьных обедов было поставлено сельхозпродукции на сумму около 245 тысяч долл, то в 1940 г. - уже на 13 млн долл.28 Число детей, получавших питание по программе, также росло быстрыми темпами. Если в 1937 г. продовольствие было распределено в 3800 школах, которые обслуживали в среднем около 342 тыс учащихся ежедневно, то в 1942 г. в программе принимали участие уже 79 тыс школ, а число обслуживаемых детей выросло до 5,3 млн.29

Несмотря на широкое распространение программы школьных обедов, лишь в 1946 г. ее основные положения были заложены в закон "О школьных обедах". Главная цель программы была сформулирована так -"... способствовать поддержанию здоровья детей страны, а также росту внутреннего потребления продовольствия".30 С этого года программа формально берет свое начало. Тогда же программа школьного питания приобрела современный вид - как программа прямых денежных субсидий школам на закупку продуктов для приготовления школьных обедов. Государство начало возмещать затраты на закупку необходимых продуктов, производимых, как правило, из местных источников. Поддержка программы из федеральной казны стала своеобразной дотацией региону - рост закупок товаров имел своим следствием рост занятости и поступлений в местные бюджеты.

Следует отметить, что с начала своего существования программа бесплатного школьного питания была рассчитана на всех школьников. Однако в дальнейшем крут школьников, ПОЛЬЗУЮЩИХСЯ питанием на-191 -

льготных условиях, был ограничен детьми из семей с низким доходом. Это объясняется ликвидацией бедственного положения, в котором оказалась большая часть населения страны в период Великой депрессии.

Новый этап в развитии ППП начался в 60-е гг. Именно тогда (в 1964 г.) был принят закон "О продовольственных талонах", который заложил основы программы в ее современном виде. Главная цель программы была определена законом как "...укрепление сельскохозяйственной экономики, содействие достижению наиболее полного и эффективного использования продовольственного достатка в стране и обеспечение экономически нуждающихся домохозяйств улучшенным питанием".31 Таким образом, аграрная подоплека программы оставалась еще приоритетной.

В то же время, по мере роста благосостояния американского общества в целом проблема бедности отдельных групп населения приобретала все большее значение. В середине 60-х гг. при федеральном правительстве была создана специальная Комиссия по вопросам сельской бедности, главной целью работы которой было исследование проблемы бедности в стране, а также разработка мер по ее устранению. Результатом проведенного исследования стал доклад под названием "Забытые люди". В нем впервые проблема недоедания и голода, неотъемлемым последствиям бедности, - была определена в качестве общенациональной. Результаты этой работы были подтверждены исследованием, проведенным в конце 60-х гг. специалистами МСХ, которое показало, что около 20% домохозяйств

~ 32

страны имеют недостаточный рацион питания.

В целом период 60-х гг. характеризуется незначительным ростом размера программ продовольственной помощи. Своеобразный "перелом" в отношении к ним со стороны государства наступает на рубеже 60-70-х гг. На эти годы приходится активизация движения общественности по борьбе с бедностью. Под его давлением последовали обещание президента Никсона "покончить с голодом в Америке на все времена" (1969 г.). а за--192-

тем достаточно известный план "Великого общества", выдвинутый администрацией президента Джонсона. Борьба с бедностью и голодом возводится в разряд основных политических задач правительства.

Представляется, что именно на этот период приходится постепенное смещение акцента программ продовольственной помощи - от инструмента преимущественно аграрной политики в один из механизмов социальной. Этот вывод подтверждается двумя доводами. Во-первых, помимо основной в блоке ППП - ППТ, на рубеже 60-70-х гг. появляется ряд специализированных программ, направленных на обслуживание различных категорий нуждающихся граждан, - детей и престарелых, беременных женщин и молодых матерей. Наиболее известными из них являются программы "школьных завтраков" (1967 г.) и "матери и ребенка" (1974 г.). Во-вторых, начиная с 70-х гг. ППП приняли самодостаточный характер - их проведение перестало увязываться с ситуацией в аграрном секторе страны. Такая перемена в "идеологии" сказалась на их финансировании - оно резко и поступательно росло с 0,7 млрд долл в среднем ежегодно в 60-х гг. до 7,5 млрд долл в 70-х гг., 20,5 млрд долл в 80-х гг. и почти до 36 млрд долл в первой половине 90-х гг. (диаграмма 8). Примечательно, что бурный рост финансирования в 70-е гг. совпал с наиболее благополучными годами для американского сельского хозяйства, когда его прямая или косвенная финансовая поддержка являлась совершенно ненужным делом.

Указанная перемена затронула практически все программы продовольственной помощи. Даже идеология программ прямого распределения (ППР) продуктов не осталась неизменной.-193-Диаграмма 8. Расходы на программы внутренней

продовольственной помощи, по направлениям, 1970-96 гг.

40 - ?-

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

Сокращения: ППР - программы прямого распределения; ПМР - программа матери и ребенка; ПДП - программы детского питания; ППТ - программа продовольственных талонов.

Так, главная задача прямых поставок продуктов питания в качестве продовольственных субсидий была сформулирована в с.-х. законе 1949 г. и заключалась в том, "... чтобы наиболее рациональным образом использовать невостребованные излишки сельскохозяйственной продукции, накапливаемые в запасах Товарно-кредитной корпорации в результате проведения программ поддержки цен. Такая продукция может быть востребована на осуществление программ школьного питания, помощи нуждающимся гражданам".33 Государство обязалось оплачивать затраты на необходимую доработку и упаковку продукции, ее транспортировку до места назначения, распределение между получателями - по программам школьного питания, в госпитали, приюты для детей, дома для престарелых, пострадавшим от стихийных бедствий и т.п. Таким образом, с начала существования программ прямого распределения продовольствия, последнее поставлялось в основном из излишков, которыми владело государство. Вплоть до начала 70-х гг., их объем был значительным и относительно-194-

стабильным. Однако в период мирового продовольственного кризиса 70-х гг. ситуация изменилась - переходящие запасы значительно уменьшились, а впоследствии появлялись лишь спорадически. В отношении ППР это привело к двум последствиям. Во-первых, произошло их абсолютное сокращение, во-вторых - изменилось соотношение между "дополнительной" и "нормативной" частями.34 Уже в законе "О предупреждении голода" от 1988 г. было предусмотрено выделение ежегодно 120 млн долл на закупку продовольствия на рынке для дальнейшего его распределения по программе чрезвычайной продовольственной помощи. Это решение ознаменовало очевидную смену главного направления программы - с "распределения излишков" на "продовольственную помощь".

Отметим еще две особенности современной эволюции ППП. Во-первых, общей тенденцией стала постепенная замена прямого распределения продуктов денежными компенсационными выплатами. Особенно заметно этот процесс протекай в рамках программ школьного питания. Впрочем, говорить о полной замене распределения продуктов денежными выплатами в будущем не представляется вполне оправданным. Во-вторых, ППП начали тесно увязывать с новым направлением госрегулирования -по рационализации питания граждан страны. Особенно это характерно для программ "матери и ребенка" и школьного питания. Показательным в этом аспекте является содержание закона "О здоровой пище для здоровых американцев" от 1994 г. В нем содержится требование соответствия пищевых рационов по программам детского питания нормам "Руководства по питанию для американцев".

К настоящему времени сложилась структура ППП, представленная в таблице 7.

Список программ в таблице является сводным. В реальности следует отметить значительное число и разнообразие способов - всего продовольственная помощь нуждающимся в ней гражданам о^ществляется не менее-195-

чем по полутора десяткам различных программ. Некоторые отдельные (как правило, крупные) программы имеют в своей структуре более мелкие модули - своеобразные подпрограммы. Такое разнообразие инструментов и механизмов вполне обосновано, так как позволяет учитывать специфические особенности отдельных групп граждан, задействовать подходящие каналы доведения помощи, проводить эффективный специализированный контроль.

Таблица 7 Структура программ продовольственной помощи, 1996 финансовый год

Программы Издержки Доля

млн дол л %

Продовольственных талонов 1\ 25550 67,3

Детского питания, всего 2\ 3\ 8369 22,1

"Матери и ребенка" 3686 9,7

Прямого распределения продуктов 4\ 318 0,8

Продовольственная помощь, всего 37923 100

1\ включает программу "Дополнительное питание" - программу талонов для населения Пуэрто-Рико, а также программу прямого распределения продуктов в индейские резервации; 2\ включает программы школьного питания, "Забота о взрослых и детях" и "Летнее питание"; 3\ общие издержки включают административные расходы штатов; 4\ включает программы "Дополнительные продукты питания", "Питание для престарелых", "Чрезвычайная продовольственная помощь" и др. Составлено по: ОН\е1га V. Роос! А5515Шпсе 8репсПп НеИ 8геас!у т 1996. Рооё К.е\те\\, ]апиагу-МагсЬ 1997, р.50; Рге51с1еп1'з Р1зса1 Уеаг 1998 Вис1е1: Роос! А55151апсе ТаЫе. УЗОА/РС8, РеЬшагу 1997

Основной программой продовольственной помощи является, несомненно, программа продовольственных талонов, доля которой составляет более двух третей в общем финансировании этого направления. В середине 1997 г. около 8% населения страны (около 21,4 млн граждан страны, входивших в 8869 домохозяйств) участвовали в этой программе.35 На втором месте находится блок программ детского питания (около 22%) и, в частности, - программа школьных обедов 1c строительство (14%). Третьей по важности (как по финансированию, так и охвату участников) является программа-196-

"Матери и ребенка", доля которой в общем бюджете программ продовольственной помощи составила немногим менее 10%, - одна из наиболее динамично растущих среди государственных программ данного направления. В 90-х гг. государство ежегодно тратило около 35-40 млрд долл на ППП, число участников которых составляло в среднем около 45 млн человек, или 16% населения страны. Кроме того, около 150 тысяч частных благотворительных организаций в той или иной мере предоставляли продовольственную помощь около 10% населения. По мнению некоторых экспертов, даже этого оказалось недостаточно - в 1995 г. около 20% нуждающихся в такой поддержке не получили ее.36

Анализ эволюции и структуры ППП позволяет сделать вывод о том, что необходимость их проведения вызвана тремя основными причинами: (1) отсутствием у определенных групп населения достаточного дохода; (2) отсутствием доступа граждан к продовольствию (вследствие чрезвычайных обстоятельств); (3) низким уровнем образования части населения (в т.ч. недостатком диетологических знаний).

Последний фактор является не столь маловажным, как может показаться на первый взгляд. Например, в ходе специально проведенного исследования было выявлено, что независимо от размера дохода на домохозяйство доля семей с недостаточным уровнем питания (плохой диетой) возрастала со снижением уровня образования.37 Как правило, более образованные граждане способны лучше распорядиться расходами на питание, приобретая, как правило, более полноценные и лучшего сочетания продукты.

Таким образом, основными задачами, на решение которых направлены ППП, являются; повышение уровня дохода малоимущих граждан; рост их образования в области диетологии; обеспечение продовольствием лиц, оказавшихся в чрезвычайных обстоятельствах. Первые две задачи решаются, как правило, совместно - образовательный модуль сопутствует-197-

большинству регулярно проводимых ППП. Программы чрезвычайно помощи осуществляются на периодической основе, их доля в общем финансировании незначительна.

Ближайшее будущее ППП во многом связано с реализацией положений закона "О персональной ответственности и возможности занятости" от 1996 г. - важного этапа в развитии системы социального обеспечения страны, внесшего заметные изменения в условия реализации программ продовольственной помощи.38

Лебедева Л.Ф. так характеризует общую направленность текущих перемен в социальной сфере: "В условиях ограниченности ресурсов и эволюции потребности в социальных гарантиях с учетом демографических, экономических переменных, роль государства в области рационализации социальных программ, диверсификации их структуры и повышения их эффективности возрастает. При этом акцент переносится с выплат пособий на создание условий для возможно более полного использования трудового, интеллектуального, предпринимательского потенциала трудоспособного населения".39 Очевидно, что эти изменения не могли не сказаться на условиях проведения ППП. В первую очередь - программы продовольственных талонов. Так, закон предусмотрел существенные изменения в ее условиях. В частности, права участвовать в программе лишена большая часть эмигрантов, - составлявших в середине 90-х гг. около 7% всех участников, - до получения ими гражданства. Участники программы среди взрослого трудоспособного населения для получения талонов должны удовлетворять более жестким требованиям на предмет трудоустройства и работы.

Среди других изменений, проведенных законом, можно выделить: ограничение возможности получения дотаций на начало и расширение программ школьных завтраков и летнего питания; уменьшение сумм компенсаций. которые будут предоставляться устроителям ряда небольших-198-

программ детского питания; объединение программ "Продовольственная помощь В случае чрезвычайных обстоятельств" и "Суповые столовые и банки продуктов". В дальнейшем сумма финансирования закупок необходимых продуктов для реализации этой единой программы установлена в постоянном объеме в 100 млн долл ежегодно на период до 2002 г.

Согласно прогнозам, изменения, произведенные в соответствии с законом, приведут к снижению финансирования ППП в среднем до уровня 30 млрд долл ежегодно в период 1997-2002 гг., что почти на четверть ниже максимального уровня, достигнутого в 1994 г. (39,5 млрд долл).40 Следует отметить, что снижение издержек на продовольственную помощь населению совпало с благополучным состоянием экономики в 90-е гг. и потому полноценно судить о его последствиях не представляется возможным.

Эффективность и проблемы реализации

Вследствие значительного роста расходов федерального бюджета на программы продовольственной помощи (ППП) за последние 30 лет вопрос их эффективности стал предметом широкого обсуждения. Обсуждение этого вопроса имеет и научную подоплеку, а именно - являются ли ППП аграрными или носят скорее социальную окраску? Действительно, если окажется, что эффект этих программ для сельского хозяйства сравним с суммой затраченных на них средств, то таковые могут быть отнесены к разряду преимущественно аграрных.

Рассмотрим проблему эффективности методом сравнительного анализа таковой для программ "прямой" и "талонной" продовольственной помощи, а именно двух ППП - продовольственных талонов и чрезвычайной продовольственной помощи.41 Проведем анализ последовательно для различных субъектов программ - собственно граждан-участников, сферы торговли и сельхозпроизводителей.

Исследования показали, что каждый доллар, выданный участникам программы талонов, приводит к росту их расходов на продовольственные-199-

нужды на 0,26 долл. Остальные 0,74 долл вследствие эффекта "замещения" приходятся на рост потребления непродовольственных товаров.42 В то же время, рост расходов на питание различен для участников программ с разным уровнем дохода. По расчетам специалистов, программа заметно увеличивает расходы на продовольствие у семей с низкими доходами.43 Во второй половине 80-х гг. этот рост составлял 5-10%, что соответствовало увеличению затрат на питание в целом по стране всего на 0,3-0,7%. Специалистами было подсчитано, что программа, стимулируя повышение спроса на продовольствие, привела к росту розничных цен от 0,08% до 4% в зависимости от категории продукта. Заметим, что другие программы влияют на рост потребления населения в большей степени. Так, для программ детского школьного питания этот показатель оценивается примерно в 40%, прямого распределения продуктов - 20%, программы матери и ребенка - 50%.44

Проведение программы чрезвычайной продовольственной помощи приводит к однозначному росту доходов участников и, как следствие, увеличению потребления ими различных товаров и услуг. Однако оно не находит адекватного отражения в росте затрат на продукты питания. Так, в первую очередь наблюдается сокращение покупок продуктов, распределяемых как помощь. Например, по некоторым оценкам, последствием поставок сыра в 1986 г. участникам программы явилось снижение ими затрат на его закупку на 80%. Но лишь около 5% этой сэкономленной суммы шло на рост закупок продовольствия, тогда как остальное - на потребление непродовольственных товаров.45

Влияние программ прямого распределения на рынок сельхозпродукции является неоднозначным и зависит от того, какие продукты используются при поставках: из государственных запасов или приобретенные государством на открытом рынке. В первом случае предложение продуктов, уже выведенных с рынка с целью поддержания цен, как бы сводит на нет-200-

достигнутые в этом направлении результаты - продукт все же появляется у населения в обход рынка. Это ведет к снижению спроса со стороны участников программ на данный (либо родственный вследствие эффекта "межпродуктового" замещения) продукт. Последнее приводит к снижению цен рынка. По оценкам специалистов, вследствие массированных поставок сыра по программе чрезвычайной продовольственной помощи в 1986 г. розничные цены на этот продукт снизились на 3,4%.46 Напротив, если продукты для программ прямого распределения закупаются на открытом рынке, это имеет для него различной степени последствия - в зависимости от того, покупались ли эти продукты участниками до того или нет. В первом случае распределение продуктов в меньшей степени влияет на рост спроса на данный продукт, чем во втором.

Несомненное различие существует между программами прямой и опосредованной (через талоны) продовольственной помощи в эффекте, оказываемом на сферу розничной торговли. Программы помощи через талоны проводятся напрямую через розницу, которая оказывается в непосредственной выгоде от роста спроса на продукты. Напротив, каким бы образом не проводились программы распределения (из запасов или закупкой на рынке), продукты минуют прилавки магазинов. Более того, розничная торговля терпит определенные убытки от снижения спроса со стороны участников программ на те виды продуктов, которые идут по каналам прямого распределения.

Впрочем, это рассуждение верно теоретически, но практически объемы поставок по программам прямого распределения никогда не достигали столь внушительных размеров, чтобы серьезным образом влиять на конъюнктуру рынка. По оценкам специалистов, даже в период больших поставок продуктов по программе чрезвычайной продовольственной помощи в 1986 г. (850 млн долл),47 доходы розничной торговли снизились лишь на 0,2%.48 Таковы обобщенные оценки, хотя по некоторым отдель--201 -

ным продуктам это влияние может быть более весомым. Например, по некоторым расчетам, около 40% общего объема поставок сыра по указанной программе "заместили" этот продукт в розничной торговле.49 В 1986 г. объем "замещения" составил, по расчетам, около 426 млн долл, или 5,7% продаж сыра в рознице в этом году.50 По другим оценкам, каждые 100 кг сыра, выданные по программам прямого распределения, снижают объем коммерческих продаж на 35 кг, а поставка сливочного масла, хотя и не сказывается заметным образом на коммерческих продажах этого продукта, в значительной мере сокращает коммерческие продажи маргарина.51

Перейдем к оценке выгод, которые получают фермеры от существования ППП. Первой и, возможно, основной выгодой является попросту наличие таких программ и их проведение в рамках МСХ. Основные положения по развитию программ периодически закладываются в с.-х. законы, принимаемые каждые 4-5 лет. Наличие программ продовольственных помощи, бюджет которых составляет большую часть финансирования МСХ, позволяет "заодно", в пакете принимать необходимые непосредственно для фермеров программы.

Экономический эффект программ прямого распределения, по оценкам специалистов, зависит от того, приобретаются ли продукты на рынке или поставки происходят из государственных запасов. В первом случае, по расчетам для программы чрезвычайной продовольственной помощи, из каждого затраченного на программу доллара фермерский сектор "получает" 27 центов. Если в качестве продуктовой помощи используется продукция из запасов, то каждый доллар, потраченный на программу, "приносит" фермерам около 85 центов.52

Вопрос расчета эффекта от программ продовольственной помощи через талоны на фермерскую экономику является в значительной степени дискуссионным, поэтому попробуем произвести собственную количественную оценку.-202-

Предположим, что в результате действия программы продовольственных талонов происходит рост спроса на сельхозпродукцию в размере около 20% средств, расходуемых на ее осуществление.53 Учтем, что расходы на ППП в 1996 г. составили около 39 млрд долл, в том числе на программу талонов - 26,4 млрд долл.54 Тогда, в соответствии со сделанным предположением, реальный вклад программы талонов в рост спроса на продовольствие не превысит 5,2 млрд, а в результате действия всех программ - 7,8 млрд долл. Учитывая также, что доля фермеров в конечной стоимости продукции оценивается в среднем в 30%, их доля в этом приросте составит около 2,3 млрд долл. С учетом того, что денежные поступления фермеров в 1996 г. составили около 213 млрд долл,55 оценка вклада ППП соответствует 1,1%.

Приведенный выше анализ эффективности ППП строился в основном на оценке количественных параметров. Вывод об эффекте программ, в то же время, не будет полным без рассмотрения социального аспекта продовольственной поддержки населения, экономическая оценка которого зачастую практически трудно выполнима.

Социальный эффект программ неоспорим и достигается в первую очередь путем роста благосостояния малоимущих граждан. Так, среди участников ППТ около 75% составляют дети, престарелые, инвалиды, одинокие родители - главы домохозяйств, т.е. лица с ограниченными возможностями получения дохода. Как правило, это граждане с невысоким образованием, и потому обучающая часть программ определенным образом способствует росту их образовательного уровня.

Гораздо более очевидным является эффект программ школьного питания. Питательный состав завтраков и обедов определяется нормами и требованиями, разработанными специалистами-диетологами. По условиям программ, эти требования должны неукоснительно соблюдаться школами и учреждениями - участниками программ. В результате, по оценкам спе--203-

циалистов, сбалансированность ежедневной диеты участников этих программ превышает ту, которую имеют не участвующие в ней дети.

Приведем несколько заключений, сделанных экспертами относительно последствий программ школьного питания. Так, в проведенном в 1998 г. специалистами университета Тафта исследовании отмечалось: "Дети, которые участвовали в программе школьных завтраков, показывали значительно более высокие результаты в прохождении стандартных тестов, чем их сверстники, не участвовавшие в программе. Среди детей-участников программы уровень рассеянности и медлительности мышления был также значительно ниже". В соответствии с другим исследованием, результаты которого были опубликованы в "Американском журнале болезней" в 1989 г., "... участие детей в программе школьных завтраков приводит к значительному улучшению успеваемости среди детей из бед-

~ 56

ных семей - учеников начальных классов".

В силу аналогичных причин можно говорить об эффективности программы матери и ребенка. Около 80% участников этой программы - дети в возрасте до 5 лет. Согласно 1c упп имеющимся исследованиям, среди детей, принимающих участие в программе, наблюдаются более высокие показатели физического состояния и интеллектуального развития. Исследования, проведенные в 1990 г., показали, что расходы на медицинское обслуживание по государственной программе медицинского страхования "Медикейд" среди женщин, которые участвовали в программе матери и ребенка во время беременности, ниже, чем у не участвовавших в ней. Кроме того, среди участниц программы наблюдались большая продолжительность периода беременности, более высокие показатели веса детей при рождении и меньшие - смертности новорожденных.57 Вследствие комплексного характера программы матери и ребенка (включение в нее, помимо продуктовых дотаций, также медицинского и обучающего компонентов), она считается-204-

наиболее эффективной из осуществляемых государством продовольственных программ.

Подводя итог анализа эффективности ППП, следует однозначно отметить ее присутствие. В то же время, социальный эффект заметно выше того, который получают производители продовольствия. Это позволяет повторить сделанный ранее вывод о том, что ППП являются в большей степени частью "социального контракта" правительства, но в то же время и блоком программ аграрной политики.

Реализация программ продовольственной помощи сопряжена со значительным количеством проблем как принципиального, так и конкретного, связанного с реализацией программ, характера. Рассмотрим три, как представляется, основные из них.

Первая может быть сформулирована в виде следующего принципиального вопроса: является ли проведение этих программ показателем того, что в стране имеются голодающие либо хронически недоедающие граждане? Причем их количество значительно, судя по числу участников программ.

Следует отметить, что точные оценки числа недоедающих или голодающих в США отсутствуют. Ответ на вопрос, какими критериями следует пользоваться при определении индивидуума как голодающего, так и не найден до сих пор. Если принять в качестве критерия состояния голода недостаточное количество потребляемых калорий, то случаи истощения вследствие хронического недоедания в настоящее время в стране практически не встречаются. Так, в 1984 г. в докладе специальной комиссии при президенте страны по вопросам продовольственной помощи подчеркивалось, что "...если голодание определить в клинических выражениях (как слабое, расстроенное состояние здоровья вследствие длительного недостатка в питании), то нет основания говорить о распространенном недоедании как значительной проблеме здоровья в США".58-205-

Подтверждением тому, что неопределенность критериев вызывает противоречивые оценки доли голодающего населения, являются результаты исследований, проведенных рядом благотворительных организаций в конце 80-х гг. и оценивших количество голодающих граждан страны в количестве до 30 млн чел (около 12% всего населения).59 Не пренебрегая этой оценкой, мы, тем не менее, более склонны принять точку зрения тех экспертов, которые считают, что намного более серьезной проблемой является плохое, нерациональное и низкого качества, питание. Преобладание в диете большой части населения жиров и сахара служит причиной ожирения и многих других заболеваний. Впрочем, последняя проблема не имеет столь широкого общественного резонанса, как отдельные и зафиксированные случаи недоедания и голода, которые обычно находят свое широкое отражение в средствах массовой информации.

Второй важной проблемой является злоупотребления в ходе реализации ППП. Особенно много их в программе продовольственных талонов. В числе основных нарушений выделяют три.60 Во-первых, это - переплаты участникам программы. По некоторым оценкам, в 1996 г. талоны на сумму около 1,5 млрд долл были выданы лицам, которые не имели права на их получение либо имели, но в меньших размерах. Это составило около 7% общей стоимости продовольственных талонов в 1996 г. Основными причинами потерь такого рода являются как непреднамеренные ошибки, так и умышленные действия участников программы, а также ошибки сотрудников служб социального обеспечения. Во-вторых, достаточно распространена перепродажа талонов за наличные. По оценкам МСХ, в 1993 г. общий размер такого нарушения составил сумму около 815 млн долл (4% стоимости выданных за год талонов). Наконец, некоторые нарушения связаны с практикой одновременного получения гражданами пособий на территории разных штатов.-206-

Широкое распространение нарушений побудило государство к созданию в середине 90-х гг. новых механизмов и в целом ужесточению мер контроля. Так, для борьбы с перепродажей талонов за деньги в магазинах стали более частыми их посещения с целью проверок, для чего, учитывая незначительный специализированный штат сотрудников МСХ (46 чел в 1997 г.), по договорам нанимаются контролеры со стороны. В 1997 г. с их помощью было осуществлено до 40 тысяч подобных проверок магазинов.61 Определенные надежды на снижение уровня нарушений, допускаемых в практическом исполнении программы, возлагались на введение автоматизированной системы расчетов - системы электронного перевода пособий. Однако эксперты считают, что она не в состоянии кардинальным образом решить рассматриваемую проблему. Система электронных расчетов может главным образом заметно снизить незаконные оборот и обмен талонов на деньги на черном рынке и в магазинах. Например, с ее помощью в 1991-96 гг. было выявлено всего 234 случая таких нарушений на сумму около 27 млн долл.62 В то же время, будучи лишь заменителем бумажных талонов, электронная система не в состоянии существенно повлиять на снижение переплат вследствие бюрократических ошибок оформительского характера.

Принимаемые меры приносят свои результаты. Так, объем переплат сократился с 8,3% в 1993 г. до 6,9% в 1996 г., что стало самым низким показателем за историю существования программы.63 Впрочем, до полного решения этой проблемы, по всей видимости, далеко. Способствовать этому могут прежде всего и главным образом повышение ответственности сотрудников на местах за процедуры оформления участников программы, а также совершенствование системы необходимой документации.

Третьей и общей для всех ППП проблемой является содействие развитию среди определенных категорий граждан иждивенческих настроений, снижению инициативности в поиске работы, по отношению к росту-207-

своего благосостояния. Одним из доводов, приводимых в подтверждение этого тезиса, является факт одновременного участия граждан в нескольких программах.

Действительно, в настоящее время не существует формальных ограничений на одновременное участие малоимущих граждан в различных ППП. Данные таблицы 8 показывают возможные выгоды одного домохозяйства от такого "комплексного" участия.

Таблица 8

Объем субсидий по программам продовольственной помощи, получаемый домохозяйствами различного размера, по состоянию на 1993 г., в долла-рах, примерный расчет______________________________________________

Программа МУЖ, жена,

ребенок 9 лет

и младенец Муж, жена, дети 9 и 10

лет Одинокая женщина с детьми 9, 10 лет и младенцем

Продовольственных талонов 4440 4440 4440

Школьных завтраков 179 357 357

Школьных обедов 346 692 692

Специальная для женщин с младенцами и детьми 720 0 720

Чрезвычайной продовольственной поддержки 195 195 195

Всего 5980 5684 6404

Процент перекрытия* 132 128 144

*) отношение "Всего" к размеру выплат по программе продовольственных

талонов.

Источник: 5та11\УОос1 О. Миплр1е Рагглс1рагюп 1п Эотезцс Роос! Азз151апсе /

1ззиез тог гЬе 1990'з. - ШЭА/ЕКЗ, А1В 1Чо.664, 1994.- р. 106

В заключении анализа проблем ППП рассмотрим принципиальную проблему, перед которой стоят их организаторы в выборе между прямым способом предоставления помощи (продукты в натуральной форме) и опосредованной - через купоны. Опыт США позволяет сделать весьма ценные выводы на этот счет.-208-

Действительно, до сих пор среди специалистов существуют противоположные мнения по поводу будущего талонной системы - от возврата к прямому распределению до полной замены талонов денежными субсидиями. Подобные дискуссии связаны с тем, что по мере роста дохода участников программы эффективность программы талонов резко снижается. Например, исследования, проведенные среди участников программы, имеющих образование на уровне колледжа, показали, что их расходы на питание оставались теми же, что и у тех, кто имел такое же образование и не получал талонов.64 Объяснение этого парадокса заключается в том, что участники программы просто замещали свои расходы на питание, бывшие прежде в денежной форме, талонами, поэтому уровень их потребления продовольствия оставался прежним. Результаты подобных исследований свидетельствуют о несовершенстве ППТ - во-первых, в отношении системы критериев, открывающих право на участие в программе, во-вторых, в вопросах расчетов необходимого уровня питания.

Возможность замены талонов деньгами маловероятна, по крайней мере в ближайшей перспективе. Это обусловлено тем, что в случае такой замены доля средств, направляемых на улучшение питания граждан из категории нуждающихся, и без того не столь значительная, еще более уменьшится.

Другой альтернативой талонам является переход к прямому распределению продуктов. Однако, как показывает более детальное рассмотрение, и этот способ не представляется достаточно совершенным. Действительно, анализ эволюции ППП свидетельствует, что программы "купонного" направления, когда участникам предлагается более свободный подход в выборе продуктов, постепенно вытеснили программы прямого распределения. Почему так произошло?

Довод о снижении объема излишков сельхозпродукции как главном факторе этого процесса является весомым, но не решающим. Определение-209-

продовольственной помощи населению как средства ликвидации излишних запасов ушло в прошлое. Более того, государственными организациями накоплен достаточный опыт специальной закупки продуктов на открытом рынке для обеспечения ими нуждающегося населения. Поэтому логично предположить, что прямое распределение продуктов, накладные расходы на которое ниже, чем при талонной системе, является более предпочтительным.

По нашему мнению, ответ кроется в анализе всей совокупности последствий той и другой формы помощи. Причина заключается в том, что программы "купонной" формы, хотя и несколько менее эффективны по сравнению с их "продуктовыми" аналогами, оказывают меньшее дестабилизирующее воздействие на продовольственный рынок.

Действительно, представим гипотетическую ситуацию, когда все ППП стали бы проводиться в виде прямого распределения продуктов. В этом случае на середину 90-х гг. объем прямых поставок продовольственной помощи составил бы 30-35 млрд долл ежегодно, что соответствует 15-20% общего объема продаж фермерской продукции. Это было бы равносильно появлению на рынке в лице государства крупнейшего покупателя, который может любым неосторожным действием вызвать нарушение относительной стабильности спроса и предложения. Цена такой ошибки была бы слишком велика. Кроме того, сосредоточение в руках бюрократического аппарата столь значительных ресурсов денежных средств для закупки продукции у частных фирм неизбежно повлекло бы различного рода злоупотребления.

Именно в этом доводе, как представляется, и кроется решающий фактор предпочтения опосредованных через купоны программ продовольственной помощи программам прямых поставок продуктов.-210-

Анализ программ продовольственной помощи малоимущим гражданам в США позволяет сделать следующие выводы:

o Эволюция программ продовольственной помощи сопровождалась появлением ряда тенденций, которые могут быть идентифицированы как основные направления их совершенствования. В их числе: унификация программ (стандартизация различных параметров программ для всей территории страны); передача значительной части административных полномочий на местах - штатным властям; постепенный рост величины продовольственных дотаций; совершенствование системы учета участников программы, в частности переход на электронную форму учета.

o Одна из важных закономерностей развития ППП - постепенная замена прямого распределения продуктов компенсационными выплатами в виде купонов. В значительной степени этот сдвиг обусловлен потенциальной опасностью дестабилизирующего влияния на рынок сельхозпродукции, которую несут в себе программы закупок продовольствия, осуществляемые в больших масштабах.

o Важнейшей особенностью основных программ продовольственной помощи является их комплексный характер - в них помимо основного компонента, собственно продовольственной помощи, входит ряд других сопутствующих модулей, в том числе: обучение основам рационального питания, помощь в поиске работы, переобучение, жилищное вспомоществование, проведение медицинского обследования и т.п. Таким образом, решаются одновременно несколько задач: борьба с бедностью, рост образовательного уровня граждан, создаются предпосылки долгосрочного роста их благосостояния и, в результате, уменьшения потребности в помощи.

o Важной особенностью современного этапа развития ППП является их "увязка" с новым направлением госрегулирования - рационализацией питания граждан страны. Представляется, что это является следствием-211 -

перехода американского государственного управления и общественного сознания на новую ступень своего развития, когда становится возможным не только простое перераспределение доходов в пользу малоимущего населения, но планомерная оптимизация структуры потребления граждан страны. o Программы продовольственной помощи несут в себе двойную направленность. С одной стороны, данное направление госрегулирования относится к числу мероприятий аграрной политики, с другой - к программам социальной защиты граждан. Смещение общего акцента ППП с инструмента преимущественно поддержки сельского хозяйства на программу социальной направленности началось во второй половине 60-х -начале 70-х гг. в период формирования в США механизмов "социального контракта".65

Во всех развитых странах достижение минимальных жизненных стандартов во второй половине XX века стало вменяться в обязанность государству. Идея социальной справедливости - неотъемлемая составляющая понятия продовольственной безопасности, и в этом смысле опыт программ продовольственной помощи США представляется достаточно ценным для изучения и осмысления.

Овчинников, Олег Григорьевич